Para quem tem idade suficiente para se lembrar, a repentina falência do Silicon Valley Bank em março de 2023 trouxe à tona lembranças inquietantes da crise financeira do final dos anos 2000. Naquela época, os maiores bancos do mundo estavam à beira da implosão, e as pessoas comuns se preocupavam – com razão – se seu dinheiro estava seguro, mesmo em bancos “grandes demais para falir”.
A falência do Silicon Valley Bank não desencadeou uma crise financeira completa. Mas reacendeu o debate sobre onde traçar os limites. Isso poderia levar a um repensar mais fundamental do que deveria significar “grande demais para falir”.
O que é um banco grande demais para falir?
Um banco grande demais para falir é uma instituição financeira que causaria danos econômicos significativos se fosse fechada.
Também conhecidos como bancos “sistemicamente importantes”, cada um deles tem centenas de bilhões ou trilhões de dólares em ativos. Eles desempenham papéis importantes em praticamente todos os setores da economia.
Se os senhores imaginarem a economia americana como um sistema de água de uma cidade grande, os bancos grandes demais para falir são os enormes canos de água que se ramificam a partir da estação principal de tratamento de água. Quando um deles estoura, bairros inteiros são inundados.
Por serem tão importantes, esses bancos estão sujeitos à supervisão rigorosa dos órgãos reguladores bancários americanos. O Federal Reserve Comitê de Coordenação de Supervisão de Grandes Instituições supervisiona bancos de importância sistêmica sediados nos EUA desde 2010.
Quais bancos são grandes demais para falir hoje?
Os bancos que fazem parte da lista de bancos grandes demais para falir dependem de sua definição de grandes demais para falir, daí o debate. Nos EUA, há os bancos oficialmente grandes demais para falir (eles estão na lista do Large Institution Supervision Coordinating Committee) e há os bancos extraoficialmente grandes demais para falir (eles não estão na lista, mas ainda assim podem ser um problema). E isso antes mesmo de o senhor chegar aos bancos internacionais.
Lista de bancos que são oficialmente grandes demais para falir
A partir de 2023, oito bancos americanos se qualificam como grandes demais para falir no sentido mais restrito, ou seja, estão sob a jurisdição do Comitê de Coordenação de Supervisão de Grandes Instituições. Esses bancos são:
- JPMorgan Chase
- Citigroup
- Bank of America
- Wells Fargo
- BNY Mellon
- Goldman Sachs
- Morgan Stanley
- State Street
O JPMorgan Chase, o Citigroup, o Bank of America e o Wells Fargo são, de longe, os maiores bancos dos Estados Unidos por ativos. Cada um deles atende a milhões de consumidores e empresas e administra uma parcela significativa da oferta total de moeda dos EUA.
Embora menores, os outros quatro têm operações maciças de banco de investimento. Eles são cruciais para o bom funcionamento da economia dos EUA e, ao mesmo tempo, têm a capacidade única de ameaçar seus alicerces.
Outros bancos considerados grandes demais para falir
Os bancos de importância sistêmica não são os únicos que os órgãos reguladores dos EUA consideram grandes demais para falir.
Após a crise financeira do final dos anos 2000, a Lei Dodd-Frank estabeleceu uma nova estrutura regulatória para bancos com mais de US$ 50 bilhões em ativos. O Federal Reserve supervisiona esses bancos de supervisão aprimorada muito mais de perto do que os bancos menores.
Com o crescimento da economia, também cresceu o número de bancos acima do nível de US$ 50 bilhões. Em 2018, várias dezenas de bancos atingiram esse patamar. Esse também foi o ano em que o Congresso elevou o limite de supervisão aprimorada para US$ 250 bilhões em ativos. Notavelmente, o Silicon Valley Bank tinha mais de US$ 50 bilhões, mas menos de US$ 250 bilhões em ativos quando foi à falência.
Bancos grandes demais para falir fora dos Estados Unidos
Fora dos Estados Unidos, a definição de “grande demais para falir” não é tão clara.
É seguro presumir que o 20 maiores bancos do mundo são todos grandes demais para falir. Mas, assim como nos EUA, muitas instituições menores se qualificam como grandes demais para falir devido à sua importância sistêmica.
Por exemplo, o governo chinês tratou o O senhor está se preparando para a falência do Evergrande, um credor imobiliário problemático, devido ao papel vital que desempenha no mercado imobiliário daquele país.
Quais bancos não se qualificam como grandes demais para falir?
Nos Estados Unidos, qualquer banco com menos de US$ 250 bilhões em ativos é tecnicamente não grandes demais para falir. Mas, na prática, os órgãos reguladores dos bancos federais às vezes suspendem as regras para bancos maiores que consideram vitais para a economia.
Não é preciso ir muito longe para encontrar bons exemplos. Dos três bancos sediados nos EUA que faliram em março de 2023, dois tinham mais de US$ 100 bilhões em ativos: Silicon Valley Bank (cerca de US$ 200 bilhões) e Signature Bank (cerca de US$ 110 bilhões).
Os órgãos reguladores dos bancos permitiram que ambos falissem, eliminando seus acionistas. Seguindo o processo usual para quando os bancos enfrentam graves dificuldades financeiras, o Corporação Federal de Seguros de Depósitos assumiu temporariamente o controle do Silicon Valley Bank e do Signature Bank para que os clientes pudessem continuar a usar suas contas e acessar seus fundos. Em seguida, iniciou o processo de liquidação dos bancos e de busca de compradores para seus ativos.
No entanto, os órgãos reguladores tomaram a medida extraordinária de garantir todos os depósitos em ambos os bancos, inclusive aqueles acima do valor habitual de limite de US$ 250.000 para o seguro da FDIC. O pensamento deles era que, se deixassem bilhões de dólares em depósitos não segurados evaporarem em um falência bancáriaos consumidores e as empresas entrariam em pânico e desencadeariam uma crise generalizada. corrida bancária que poderia devastar a economia. Implicitamente, eles admitiram que o Silicon Valley Bank e o Signature Bank eram essencialmente grandes demais para falir.
Breve histórico dos bancos grandes demais para falir
O conceito de “grande demais para falir” é muito anterior à crise financeira do final dos anos 2000, quando surgiu na consciência pública com a falência do Lehman Brothers e o socorro federal a outros grandes bancos. Em meio a mudanças fundamentais na forma como os norte-americanos realizam operações bancárias e às consequências das falências bancárias de março de 2023, esse conceito pode precisar ser repensado novamente.
Origens do Too-Big-to-Fail
Para uma história abrangente das origens e do início da história do too-big-to-fail, leia o artigo de 1991 de Robert L. Hetzel “Too Big to Fail: Origins, Consequences, and Outlook.”
A partir de seu ponto de vista sobre os últimos estágios da crise de poupança e empréstimo dos anos 80, que levou à falência centenas de bancos comunitários, em sua maioria de pequeno e médio porte, Hetzel acompanha 40 anos de pensamento e ação regulatória em relação a bancos falidos ou em dificuldades.
Já em 1950, ele escreve, a FDIC tinha autoridade legal para impedir a falência de bancos quando os considerava “essenciais para fornecer serviços bancários adequados em sua comunidade”. Isso deu à FDIC muita margem de manobra para sustentar bancos de qualquer porte com empréstimos de curto prazo e outras formas de apoio financeiro.
As capacidades da FDIC se expandiram ainda mais em 1982, quando a Lei Garn-St. Germain lhe deu autoridade para encontrar outros bancos para comprar ou assumir os ativos e passivos de bancos falidos. Anteriormente, quando permitia a falência de um banco, a FDIC simplesmente supervisionava sua liquidação – a venda rápida de seus ativos, geralmente com grandes descontos.
Essa foi uma mudança positiva para os clientes dos bancos. Ela diminuiu o período de incerteza após a falência de um banco e reduziu as interrupções no serviço de empréstimos, acesso a fundos e outros serviços bancários essenciais.
A FDIC exerceu seu poder de evitar falências bancárias várias vezes após 1950, mas nem sempre por considerar os bancos em dificuldades grandes demais para falir. Por exemplo, no início da década de 1970, a FDIC apoiou o Unity Bank, sediado em Boston, e o Bank of the Commonwealth, sediado em Detroit, devido à preocupação de que suas falências prejudicariam o acesso e a capacidade financeira das comunidades negras dessas cidades durante um período de tensões raciais intensas.
Em 1984, a FDIC interveio para evitar a falência do Continental Illinois National Bank and Trust, que chegou a ser o sétimo maior banco comercial dos Estados Unidos. Com US$ 40 bilhões em ativos e uma vasta carteira de empréstimos comerciais, o Continental Illinois era um exemplo claro de um banco grande demais para falir. Assim como o Silicon Valley Bank, ele também tinha uma parcela excepcionalmente alta de depósitos não segurados – cerca de 90% – o que significava que dezenas de bilhões de dólares poderiam evaporar em uma falência descontrolada. Isso teria prejudicado uma economia que estava saindo de uma grave recessão e de uma inflação em espiral.
A revogação do Glass-Steagall aumenta os riscos para os grandes bancos
Durante a maior parte do século XX, o Lei Glass-Steagall de 1933 forçou a separação das operações de banco de varejo (captação de depósitos e concessão de empréstimos) das operações de banco de investimento (investimento direto em empresas, negociação de ações e outras atividades de mercado). Basicamente, os bancos tinham de escolher um ou outro – a mesma instituição não podia ser um banco de varejo e um banco de investimento.
Isso mudou em 1999, quando o Congresso revogou as disposições mais importantes da Lei Glass-Steagall. Seguiu-se uma cascata de fusões entre grandes bancos de varejo e grandes bancos de investimento. Essas fusões foram mutuamente benéficas porque permitiram que os bancos de varejo participassem de atividades de banco de investimento muito mais lucrativas e, ao mesmo tempo, deram aos bancos de investimento acesso a bilhões de dólares em depósitos de clientes.
Mas as novas instituições combinadas são muito maiores do que antes. E como os bancos de investimento são mais arriscados do que os bancos de varejo, eles representam um risco muito maior para o sistema financeiro e para a economia em geral.
Não demorou muito para que os órgãos reguladores dos bancos percebessem o quão grande era esse risco. Em 2008, o sistema financeiro enfrentou uma crise total provocada (em parte) pela revogação do Glass-Steagall.
Bear Stearns: Grande demais para falir, mais ou menos
O Bear Stearns foi o primeiro grande banco de investimentos a enfrentar problemas durante a crise financeira do final dos anos 2000.
Seus problemas chegaram ao ápice em março de 2008, quando a agência de classificação de crédito Moody’s rebaixou os títulos lastreados em hipotecas do balanço patrimonial do Bear Stearns. Os investidores fugiram, retirando bilhões em dinheiro e fazendo com que o preço das ações do Bear Stearns despencasse.
O Federal Reserve sinalizou sua disposição de evitar a falência do Bear Stearns, concedendo um empréstimo de emergência por meio do JPMorgan Chase, que administrava o dinheiro do banco de investimento. Porém, como os títulos lastreados em hipotecas do Bear Stearns eram basicamente sem valor, o JPMorgan Chase recusou. Em vez disso, ofereceu-se para comprar o Bear Stearns com um desconto de 93%.
O Bear Stearns (que não tinha muita escolha na questão) e o Federal Reserve viram isso como um Plano B aceitável. Para reduzir o risco do JPMorgan Chase, o Federal Reserve se comprometeu a fornecer até US$ 30 bilhões para financiar a transação – uma admissão de que o Bear Stearns era grande demais para permitir que fracassasse.
Não podemos saber com certeza, mas dada a hesitação inicial do JPMorgan Chase, é provável que o compromisso do Fed tenha sido decisivo. Sem ele, o JPMorgan Chase poderia ter se afastado e permitido que o Bear Stearns entrasse em colapso total. Isso teria aprofundado as já graves preocupações do mercado em relação aos bancos sobrecarregados com dívidas hipotecárias ruins e, provavelmente, teria antecipado a fase aguda da crise financeira. Em vez do “momento Lehman” que deu início ao pânico generalizado do mercado, estaríamos falando de um “momento Bear Stearns”.
Lehman Brothers: Não é grande demais para falir
Os problemas do Lehman Brothers foram semelhantes aos do Bear Stearns. Em setembro de 2008, o Lehman anunciou que daria baixa em bilhões em dívidas hipotecárias tóxicas e cindiria dezenas de bilhões a mais em uma empresa separada. Mas isso representava apenas uma pequena parte de sua exposição total a dívidas hipotecárias. Os investidores temiam, com razão, novas baixas contábeis e estavam preocupados com a capacidade do banco de se manter em atividade.
As ações do Lehman despencaram e os líderes do banco se esforçaram para encontrar um comprador. O Bank of America pensou no assunto, mas acabou decidindo comprar o Merrill Lynch, um banco de investimentos um pouco menos problemático. O Barclays tentou comprar as operações do Lehman no Reino Unido, mas foi impedido pelos órgãos reguladores britânicos.
Por fim, o Lehman recorreu ao Federal Reserve, esperando que ele viesse em seu socorro, como havia feito com o Bear Stearns alguns meses antes. Mas não foi o que aconteceu.
Depois de pagar um alto preço político pela intervenção no Bear Stearns, que foi amplamente vista como um socorro para os gordos de Wall Street, o governo de George W. Bush, que estava sendo sitiado, se recusou a abençoar outro resgate de banco de investimento.
O Lehman declarou falência em 15 de setembro de 2008, fazendo com que os mercados globais entrassem em parafuso. Temendo o contágio financeiro – uma cascata de grandes falências bancárias – os formuladores de políticas dos EUA entraram em ação. Depois de um falso começo que desencadeou uma nova rodada de turbulência no mercado, o Congresso autorizou o empréstimo de US$ 700 bilhões para o banco. Programa de Alívio de Ativos Problemáticos para estabilizar o setor bancário.
Após a crise financeira: Aprovação e carimbo da Lei Dodd-Frank; revogação parcial
O Congresso aprovou a Lei Dodd-Frank de Reforma de Wall Street e Proteção ao Consumidor em 2010.
Entre muitos outros objetivos, a Dodd-Frank procurou reduzir a probabilidade de futuras crises financeiras ao fortalecer os recursos de supervisão bancária do Federal Reserve. Acenando com a cabeça para o custo político dos resgates bancários de 2008, a lei prometia “proteger o contribuinte americano acabando com os resgates” e acabar com o “too big to fail”.
Sabemos agora que a Dodd-Frank não fez nada disso. Ela não dividiu os grandes bancos em componentes pequenos o suficiente para falir com segurança por conta própria. Tampouco acabou com os tipos de medidas extraordinárias que a maioria das pessoas considera como resgates, como a proteção geral de depósitos bancários sem seguro – embora, felizmente, ainda não tenhamos tido uma repetição da calamidade de 2008.
Entretanto, a Dodd-Frank fortaleceu legitimamente a supervisão bancária. Ela estabeleceu uma nova e rigorosa estrutura de supervisão para bancos com US$ 50 bilhões ou mais em ativos. Mesmo em 2010, dezenas de bancos sediados nos EUA ultrapassaram esse limite. O resultado foi que dezenas de milhões de norte-americanos fizeram transações bancárias com instituições que – em teoria – eram quase à prova de falhas.
Por oito anos, pelo menos. Em 2018, o Congresso removeu essa estrutura de supervisão para bancos com menos de US$ 250 bilhões em ativos, preparando o terreno para a falência do Signature Bank e do Silicon Valley Bank.
Repensando o Too Big to Fail na era das mídias sociais & transferências instantâneas
As informações se espalham muito mais rapidamente hoje do que em 2008. O mesmo acontece com o pânico.
Ao contrário do Bear Stearns e do Lehman, o Silicon Valley Bank e o Signature Bank não tinham dezenas ou centenas de bilhões em dívidas hipotecárias sem valor.
Eles tinham sérios problemas financeiros e estruturais, com certeza, mas provavelmente teriam sobrevivido se não fosse por um boato alimentado pela mídia social que levou seus maiores clientes a sacar seu dinheiro. Os clientes do Silicon Valley Bank sacaram US$ 42 bilhões no período de 24 horas antes do fechamento definitivo do banco.
Os clientes dos bancos puderam sacar tanto dinheiro tão rapidamente graças à mágica das transferências eletrônicas de fundos quase instantâneas. Afinal de contas, os clientes nervosos não precisam mais fazer fila do lado de fora das agências bancárias para sacar dinheiro. Eles podem transferir todo o seu saldo para outro banco sem sair de casa.
Apesar de uma aversão persistente a qualquer coisa que possa ser percebida como um resgate bancário, essa nova realidade provavelmente influenciou a decisão dos órgãos reguladores dos EUA de intervir e garantir os depósitos não segurados no Silicon Valley Bank e no Signature Bank. Enquanto esses bancos balançavam, pessoas e empresas estavam sacando bilhões de outros grandes bancos regionais. Os reguladores temiam – provavelmente de forma correta, embora nunca saberemos ao certo – que a inação causasse corridas muito mais sérias a esses bancos, levando a mais falências bancárias. Isso teria prejudicado uma economia já enfraquecida.
Palavra final
O que acontecerá em seguida é uma incógnita, mas está claro que as pessoas encarregadas da supervisão bancária dos EUA estão repensando a supervisão bancária e a proteção ao consumidor. Poucos dias após os fracassos de março de 2023, o presidente dos EUA, Joe Biden, se apresentou em um púlpito e disse garantiu aos americanos que seu dinheiro estava seguro no banco. Embora não tenha dito isso abertamente, ele deu a entender que os órgãos reguladores poderiam permitir a falência de bancos individuais no futuro, mas garantiriam os depósitos não segurados, independentemente do tamanho da instituição.
Se isso se confirmar, será um grande alívio para os clientes dos bancos americanos, independentemente do que o futuro trouxer.