A Grande Crise Financeira do final dos anos 2000 foi a pior calamidade econômica desde a Grande Depressão. A maioria concorda que a regulamentação frouxa dos bancos e de outras instituições financeiras preparou o terreno para as práticas arriscadas de empréstimo e comércio que a causaram.
O Congresso respondeu à crise – e tentou evitar que algo semelhante acontecesse novamente – aprovando a Lei Dodd-Frank de Reforma de Wall Street e Proteção ao Consumidor em 2010. Batizada com o nome do então senador Chris Dodd e do então deputado Barney Frank, Dodd-Frank foi uma legislação abrangente que impôs novas restrições sobre como as instituições financeiras operam e consagrou novas proteções para mutuários individuais, usuários de contas bancárias e investidores.
Nem todos ficaram satisfeitos com o resultado. Imediatamente, os bancos e seus aliados no Congresso trabalharam para enfraquecê-la. Eles obtiveram vitória parcial em 2018 com a aprovação do Economic Growth, Regulatory Relief & Consumer Protection Act, que eliminou ou suavizou partes importantes da Dodd-Frank.
Alguns argumentam que isso preparou o terreno para a fracasso do Silicon Valley Bank e de um punhado de outros grandes bancos regionais em 2023. A verdade é mais complicada – e mais interessante.
O que é a Lei Dodd-Frank de 2010?
O Lei Dodd-Frank de 2010 é uma lei de regulamentação financeira e proteção ao consumidor que mudou significativamente a forma como os bancos e as empresas de investimento operavam.
Para a maioria dos consumidores, as disposições mais visíveis da Dodd-Frank foram uma série de novas proteções para os tomadores de empréstimos e a criação da Bureau de Proteção Financeira ao Consumidor (CFPB), que, entre outras coisas, ajudou a rastrear e aplicar essas novas regulamentações.
De forma menos visível, mas talvez ainda mais consequente, a Dodd-Frank mudou fundamentalmente a supervisão federal e a regulamentação do setor financeiro. Nesse sentido, seus principais elementos incluíam:
- Criação de novas agências de supervisão financeira. A Dodd-Frank autorizou dois novos órgãos reguladores financeiros: o Conselho de Supervisão da Estabilidade Financeira e o Escritório de Pesquisa Financeira. A lei encarregou essas agências de monitorar a saúde financeira dos bancos e o comportamento de assumir riscos, na esperança de detectar problemas antes que eles ameacem o sistema financeiro como um todo.
- Conceder ao Federal Reserve novos poderes para regular os grandes bancos. A Dodd-Frank deu ao Federal Reserve novos poderes para monitorar bancos sistemicamente importantes (“grandes demais para falir“) bancos. Ela estabeleceu o limite para se qualificar como um banco sistemicamente importante em US$ 50 bilhões em ativos.
- Proibir os bancos de fazer determinados investimentos especulativos (Regra Volcker). Nomeada em homenagem ao ex-presidente do Federal Reserve, Paul Volcker, essa disposição proibiu os bancos de negociar ativos financeiros com seu próprio dinheiro com o objetivo de obter lucro. Ela também impedia que os bancos possuíssem fundos de hedge, fundos de private equity ou fundos de capital de risco.
- Estabelecimento de um novo processo de liquidação de empresas falidas. A Dodd-Frank criou a Orderly Liquidation Authority (Autoridade de Liquidação Ordenada) e encarregou-a de encerrar as principais falências corporativas de forma a minimizar as consequências econômicas.
- Regulamentar de forma mais agressiva os instrumentos financeiros que causaram a Grande Crise Financeira. A Dodd-Frank tornou mais rígidas as regulamentações sobre swaps de inadimplência de crédito, os instrumentos financeiros complexos que provocaram a Grande Crise Financeira. Ela não os proibiu totalmente, mas exigiu que fossem vendidos por meio de câmaras de compensação ou bolsas de valores, de forma semelhante a muitos outros títulos negociados no mercado.
Revogação parcial da Lei Dodd-Frank em 2018 – Economic Growth, Regulatory Relief & Consumer Protection Act
Em 2018, o Congresso aprovou a Crescimento Econômico, Alívio Regulatório & Lei de Proteção ao Consumidor.
A lei tinha o objetivo específico de revogar partes da Lei Dodd-Frank que eram impopulares para o setor financeiro e outros interesses comerciais. No entanto, ela deixou grandes partes da Dodd-Frank intactas, incluindo o CFPB e algumas outras proteções importantes para o consumidor.
Mudanças que afetam os bancos comunitários de menor porte
A maioria das disposições da Lei de Crescimento Econômico se aplica a bancos comunitários com menos de US$ 10 bilhões em ativos. A maior mudança foi isentar esses bancos da Regra Volcker, mas houve muitos outros ajustes técnicos que, combinados, reduziram significativamente sua carga regulatória. Se o senhor estiver interessado nos detalhes, o escritório do senador Todd Young, de Indiana, publicou um um informativo abrangente e fácil de entender na época.
Notavelmente, a Lei de Crescimento Econômico não isentou bancos tão grandes como o Silicon Valley Bank, o First Republic Bank ou o Signature Bank da Regra de Volcker. Entretanto, uma importante mudança na política do Federal Reserve flexibilizou a Regra de Volcker em 2020, permitindo que bancos maiores investissem seu próprio dinheiro em fundos de capital de risco e outros ativos de risco.
Mudanças que afetam os bancos regionais de maior porte
A alteração mais importante da lei foi aplicada a bancos muito maiores. Isso elevou o limite de bancos grandes demais para falir de US$ 50 bilhões para US$ 250 bilhões em ativos. Dezenas de bancos que antes eram considerados grandes demais para falir foram isentos da noite para o dia, inclusive vários bancos que faliram em 2023: Signature Bank, Silicon Valley Bank e First Republic Bank.
Eles não estavam mais sujeitos à supervisão direta do Federal Reserve e podiam reduzir o montante de capital que mantinham em reserva. O Silicon Valley Bank, em particular, empregou parte de seu capital agora excessivo em investimentos que acabaram perdendo um valor significativo.
Somente o maiores bancos dos Estados Unidos – menos de 20 na época – permaneceram sujeitos ao escrutínio mais rigoroso que acompanhava o status de grandes demais para falir. É importante ressaltar que o Silicon Valley Bank fez um lobby agressivo junto ao Congresso para que o limite de “grande demais para falir” fosse aumentado o suficiente para isentá-lo. O Silicon Valley Bank tinha um motivo claro para fazer isso, pois atendia principalmente a bancos que eram grandes demais para falir. Ele tinha um motivo claro para fazer isso, uma vez que atendia principalmente a empreendedores de tecnologia e capitalistas de risco que estavam cheios de oportunidades de investimento de risco que a Regra Volcker o impedia de buscar.
Essa foi a alteração da Lei de Crescimento Econômico que pode ter contribuído para a crise bancária de 2023. Combinada com o relaxamento da Regra Volcker pelo Federal Reserve, ela preparou o terreno para que os bancos assumissem maiores riscos com menos supervisão, o que muitos acreditam ter contribuído diretamente para as falências de 2023.
O Economic Growth, Regulatory Relief & Consumer Protection Act contribuiu para a crise bancária de 2023?
Para entender a crise bancária de 2023, é fundamental compreender o ambiente econômico e regulatório que a antecedeu.
- Supervisão regulatória mais frouxa. O aumento do limite de “too-big-to-fail” excluiu todos os três bancos que faliram em 2023. Isso significava que eles não estavam mais sujeitos à supervisão direta do Federal Reserve e à frequente exigência de testes de estresseque medem a capacidade dos bancos de suportar vários cenários econômicos hipotéticos, porém realistas.
- Requisitos de liquidez mais baixos. Elas também não precisavam manter tanta liquidez, ou capital em reserva. Essencialmente, elas poderiam reduzir seus fundos para dias chuvosos e usar mais de seu caixa para fazer empréstimos ou comprar títulos que pagam juros.
- Mais liberdade para assumir riscos. Com menos supervisão e liquidez, as empresas estavam livres para operar com mais discrição do que antes. Porém, com menos dinheiro em caixa, eles tinham menos margem de erro e enfrentavam consequências mais graves se as coisas dessem errado. Por exemplo, o Silicon Valley Bank continuou a manter títulos com juros baixos em seu balanço patrimonial, mesmo depois que o Federal Reserve começou a aumentar as taxas de juros em 2022. Como o valor desses títulos despencou, o banco não teve escolha a não ser declarar uma perda multibilionária sobre eles – exatamente quando a economia tecnológica entrou em colapso, secando uma fonte vital de novos depósitos e renda de investimento.
- Muitos depósitos sem seguro. Isso não teve nada a ver com a Dodd-Frank ou com a Lei de Crescimento Econômico, mas significou que os problemas financeiros desses bancos assustaram os investidores e os próprios clientes dos bancos mais do que teriam feito de outra forma. Todos os três bancos que faliram em 2023 atendiam desproporcionalmente a indivíduos e empresas de alto patrimônio líquido com muito mais do que o limite de seguro da FDIC de US$ 250.000 em suas contas. Por exemplo, muitos dos clientes do Silicon Valley Bank eram ricos capitalistas de risco e empreendedores de tecnologia.
- Vulnerabilidade a corridas bancárias. A grande quantidade de depósitos sem seguro e a exposição desproporcional a setores específicos aumentaram a vulnerabilidade desses bancos a corridas bancárias, em que todos os clientes tentam sacar seu dinheiro de uma só vez. Isso aconteceu de forma mais dramática no Silicon Valley Bank, que teve mais de US$ 40 bilhões em tentativas de saques pouco antes de falir. Mas muitos clientes do First Republic e do Signature Bank também fugiram antes da falência desses bancos.
- Falhas regulatórias. Se esses bancos ainda fossem considerados grandes demais para falir, eles teriam enfrentado um escrutínio mais rigoroso dos órgãos reguladores, o que poderia muito bem ter evitado seu colapso. Mas não é como se eles não tivessem enfrentado nada depois de 2018. De fato, relatórios após o colapso do Silicon Valley Bank sugerem que os órgãos reguladores estavam preocupados com o que estava acontecendo dentro do banco em 2022. Eles simplesmente não agiram com antecedência ou de forma decisiva o suficiente para fazer a diferença.
A causa subjacente dos problemas desses bancos – particularmente do Silicon Valley Bank – era mais parecida com uma falha básica de gestão do que com o tipo de especulação selvagem que causou a Grande Crise Financeira. No caso do Silicon Valley Bank, todos sabiam que as taxas de juros estavam subindo, portanto, não está claro por que o Silicon Valley Bank manteve esses títulos por tanto tempo. Dito isso, a Dodd-Frank existia em parte para evitar esse tipo de tomada de decisão questionável, e os órgãos reguladores poderiam ter feito mais para aplicar o que restou dela.
Tudo isso quer dizer que a Lei de Crescimento Econômico pode ter provocado a crise bancária de 2023 ao enfraquecer o padrão “too-big-to-fail”. Mas seu papel foi, na melhor das hipóteses, de apoio. O aumento das taxas de juros, as contas de grande porte, a má administração e a ação regulatória negligente foram mais importantes.
Perguntas frequentes sobre Dodd-Frank & a Lei de Crescimento Econômico
Vimos como a revogação parcial da Dodd-Frank pode ter provocado uma nova crise bancária, mas esse não é o único legado da lei. As conversas sobre a Dodd-Frank e a revogação parcial também abordam questões como estas.
A Lei Dodd-Frank prejudicou a economia?
Depende de quem o senhor perguntar. A Lei Dodd-Frank autorizou algumas novas e importantes proteções ao consumidor e criou um novo órgão (o CFPB) voltado exclusivamente para a proteção das finanças das pessoas comuns.
Os defensores do consumidor diriam que isso é bom, mas muitos proprietários de empresas e grupos comerciais – sem mencionar as instituições financeiras – argumentam que isso aumentou o custo e a complexidade de fazer negócios em detrimento da economia.
Da mesma forma, a Dodd-Frank restringiu ou proibiu os bancos de se envolverem em determinados comportamentos financeiros de risco, como negociação proprietária. Essas regras tornaram os mercados mais calmos e previsíveis e, ao mesmo tempo, reduziram o risco de falências bancárias.
Mas elas também reduziram os lucros dos bancos e podem ter desestimulado a atividade legítima de investimento. Até mesmo o ex-congressista Barney Frank se desanimou com seu próprio projeto de lei ao longo do tempo – embora, em sua nova carreira como diretor do Signature Bank, ele dificilmente fosse uma parte neutra.
A Lei Dodd-Frank ainda está em vigor?
Sim, a Lei Dodd-Frank ainda está em vigor. Entretanto, a Lei de Crescimento Econômico enfraqueceu significativamente seus principais aspectos. Ao incentivar os bancos maiores a assumir mais riscos, isso pode ter contribuído para uma série de falências bancárias no início de 2023.
A Regra de Volcker ainda está em vigor?
Tecnicamente, a Regra de Volcker ainda está em vigor. No entanto, a Lei de Crescimento Econômico isentou os bancos com menos de US$ 10 bilhões em ativos. Mudanças de regras não relacionadas adotadas pelo Federal Reserve em 2020 afrouxaram algumas de suas disposições para todas as instituições financeiras.
Hoje, as restrições da Regra de Volcker sobre negociações proprietárias não são mais tão rigorosas. Os bancos agora também têm mais margem de manobra para investir em fundos de capital de risco e empréstimos securitizados (os tipos de instrumentos que contribuíram para a Grande Crise Financeira).
O Consumer Financial Protection Bureau ainda existe?
Sim, o CFPB ainda existe. A Lei de Crescimento Econômico teve pouco efeito direto sobre suas operações.
O governo Trump enfraqueceu significativamente o CFPB por meio de uma combinação de negligência e mudanças nas regras administrativas que favoreceram as instituições financeiras. Mas o governo Biden reverteu muitas dessas mudanças.
A agência continua sendo uma bola de futebol política, com os republicanos geralmente contra e os democratas geralmente a favor.
O que aconteceu com Barney Frank?
Barney Frank se aposentou do Congresso em 2013. Ele publicou um livro de memórias em 2015, o mesmo ano em que entrou para a diretoria do Signature Bank. Ele contou ao Financial Times que ele aceitou o emprego porque precisava ganhar dinheiro e não queria se tornar um lobista político. De acordo com os registros da SEC, o Signature Bank pagou a Frank cerca de US$ 2 milhões entre 2015 e 2023.
O que aconteceu com Chris Dodd?
Ninguém sabe.
Brincadeira. Dodd se aposentou do Senado em 2011 e tornou-se presidente da Motion Picture Association of America. Ele ocupou esse cargo até 2017 e, em seguida, passou a atuar como advogado particular no escritório de advocacia Arnold & Porter. Mais recentemente, ele assessorou a campanha de 2020 do presidente Joe Biden e atuou em seu comitê de seleção de vice-presidentes.
Palavra final
A crise bancária de 2023 foi muito diferente da Grande Crise Financeira de 15 anos antes. Embora tenha ocorrido duas das maiores falências bancárias da história – Silicon Valley Bank e First Republic Bank -, ela não derrubou os mercados financeiros nem provocou uma calamidade econômica.
Os danos foram mínimos porque as causas eram diferentes. Enquanto a Grande Crise Financeira foi o ponto culminante de anos de riscos irresponsáveis assumidos por bancos grandes e pequenos, lubrificados pelo revogação efetiva de uma lei de longa data que impedia essa tomada de risco, a crise bancária de 2023 foi o resultado lamentável de falhas de gestão mais básicas em um punhado de bancos regionais. E embora a revogação parcial de outra lei – Dodd-Frank – possa ter desempenhado um papel de apoio, a correlação é muito menos clara.
Acrescente isso à pilha de evidências de que a história muitas vezes rima, mas raramente se repete.